(KHK İle Devlet Yönetmek)
Hükümet, 2011 genel seçimlerinden kısa süre önce, TBMM’den 6 Nisan 2011 tarihinde çıkardığı 6223 sayılı yasa ile kamu
hizmetlerinde yeniden düzenlemeler yapmak üzere Kanun Hükmünde Kararname (KHK) çıkarma yetkisi almıştır. Hükümet’in, bu yetki kanununa dayanarak çıkardığı her bir KHK, siyaset sahnesinde, yazılı ve görsel basın ile toplumda değişen dozda tepkiler alagelmektedir. Ancak bu tepki ve tartışmalar, yeni düzenlemelerin getirip-götürdüklerine odaklanmakla sınırlı kalmaktadır. Elbette bu düzenlemelerin içeriği, mutlaka yoğun olarak tartışılmalı, endişeler ve eleştiriler yüksek sesle dile getirilmeli, gerekiyorsa Anayasa Mahkemesinde dava bile açılmalıdır. Ancak bunun yanında sorunun temeline de mutlaka inilmelidir. Zira sorunun temeline inilmez ise, sonuç getirmeyen tartışmalar her çıkarılan yetki kanunları ve onlara dayanılarak çıkarılacak KHK’lar ile yeniden yaşanacaktır. Anayasa Mahkemesince iptal edilen yetki kanunları veya KHK’ların yeniden aynen veya küçük değişikliklerle çıkarılması ile sürüp gidecektir. Bugüne değin bu durum birçok kez yaşandı. Şu güne değin, sorunun temeline ilişkin yeterli tartışma yapılmadığını gözlemlediğim için bu yazıda o görevi ben bir ölçüde yerine getirmeye çalışacağım.
Ülke yönetimleri, bazı sıra dışı dönemler yaşandığında, zaman kaybetmeksizin, ülke ve yurttaşların çıkarlarını korumak için bazı acil kararlar almak durumunda kalabilirler. Bu kararların bir kanun tasarısı olarak meclislerde görüşülüp yasaya dönüştürülmesi için yeterli zaman bile olmayabilir, işte bu gibi durumlarda, meclisler sonunda kendi onayına sunulmak koşuluyla hükümetlere yasa gücünde kararlar alma yetkisini geçici olarak verebilirler. Bu sıra dışı durumlara savaş hali dışında örnek vermek gerekirse, 1929 ekonomik bunalımı ve Japonya’nın yaşadığı 9.9 ölçeğindeki deprem ile birlikte yaşanan nükleer felaket ve benzerleri sayılabilir. Bu durumlarda da mutlaka yasa gücünde karar almak zorunluluğu da şart olmayabilir. Zira geçmişte yaşanan benzeri olaylar nedeni ile hukuk sistemi öyle araç ve yetkilerle donatılmıştır ki benzeri sıra dışı durum yaşandığında mevcut kurallar sorunları aşmaya yeterli olurlar.
İşte böyle durumlara yanıt verme gereksinimini ülke tarihimizin ilk anayasası olan 1876 Kanun-i Esasi’ye ile karşılanmıştır. Anılan yasanın 36 ıncı maddesi şu hükmü içermektedir.
“Madde 36 – Meclisi Umumî mün’akit olmadığı zamanlarda Devleti bir muhataradan veya emniyeti umumiyeyi haleden vikaye için bir zarureti mübreme zuhur ettiği ve bu bapta vaz’ına lüzûm görülecek kanunun müzakeresi için Meclisin celp ve cem’ine vakit müsait olmadığı halde Kanunu Esasî ahkâmına mugayir olmamak üzere Heyeti Vükelâ tarafından verilen kararlar, Heyeti Mebusanın içtimaile verilecek karara kadar ba iradei seniye, muvakkaten kanun hüküm ve kuvvetindedir.”
Bu maddenin koyduğu ilkeler güncel dilimizde şöyle özetlenebilir; Meclislerin toplantı halinde bulunmadığı zamanlarda Devlet öyle tehlikeli durum veya güvenlik bakımından öyle acil durumlarla karşılaşabilir ki, bu durumların gerektirdiği yasaları görüşmek ve çıkarabilmek için Meclisleri toplamaya zaman bile olmayabilir, bu durumlarda Bakanlar Kurulu Anayasa’ya aykırı olmamak üzere kararlar alabilir ve bu kararlar geçici kanun hükmündedir. Dikkat edilirse, 1876 anayasası, Bakanlar Kuruluna bu yetkiyi sadece, Meclisin tatil olduğu ve toplanmasının beklenemeyeceği çok acil durumlar için tanımıştır.
1876 Anayasası ile hukuk sistemimize giren KHK benzeri kurum, İttihat ve Terakki Hükümetlerince çok yoğun bir şekilde ve anayasanın öngörmediği şekilde kullanılmıştır. Bir anlamda bu kullanımlar, yetkinin kötüye kullanılması sonucunu doğurmuştur. Enver Paşa’ya ait olduğu söylenen, “yok kanun, yap kanun” söylemi de geçici kanun yapma uygulamasının anlamlı bir özetini oluşturmuştur.
Osmanlı döneminde çıkarılan bu geçici kanunlardan birkaçı Cumhuriyet döneminde bile uzun süre yürürlükte kalmıştır. Bu konuda bir örnek vermek gerekirse, 8 Ekim 1914 tarihinde askerler ile ordunun kullandığı hayvanların beslenmesine ilişkin kuralları düzenlemek üzere çıkarılan “Tayinat ve Yem Geçici Kanunu”, ancak, 24 Mayıs 2007 tarihinde çıkarılan “Türk Silahlı Kuvvetler Beslenme Kanunu” ile yürürlükten
kaldırılabilmiştir. Birinci Dünya Savaşı ortamında “Geçici olmak üzere” Bakanlar Kurulunca çıkarılan bir yasa 93 yıl süre ile yürürlükte kalmıştır.
Türkiye Cumhuriyeti kurulduğu tarihten bu yana, TBMM’nin Bakanlar Kurulu’na kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermesine ilişkin Anayasa hükmü ne zaman Anayasa Hukukumuza girmiştir? Bu soruya yanıt aramadan, bugüne ilişkin KHK konularını tartışmak, ormanı göz ardı ederek yapraklarla uğraşmaktan başka bir şey olmayacaktır.
1924 Anayasa’sının 26 ıncı maddesi ile TBMM’nin görev ve yetkiler belirlenirken, “Bakanlar Kurulu’na kanun hükmünde kararname” çıkarma gibi bir görev veya yetki verilmemiştir. Diğer bir deyişle 1924 anayasası, TBMM’nin yasa yapma yetkisinin devredilemez olduğu ilkesini kabul etmiştir.
1924 Anayasa’sı 1928, 1931, 1934, 1937, yine 1937 ve 1945 yıllarında çeşitli değişikliklere uğramıştır. Ancak bu değişikliklerin hiç birisinde Bakanlar Kurulu’na KHK çıkarma yetkisi verilmesi düşünülmemiştir. Üstelik bu dönemde 1929 ekonomik bunalımı ve 2. Dünya Savaşı gibi çok sıra dışı ortamlarda yaşanılmış olmasına rağmen, böyle bir yetki almak için söz konusu nedenler birer araç olarak kullanılmamıştır. Diğer bir deyişle TBMM, yasama yetkisini, denetlemekle de görevli olduğu bir organ ile paylaşmamayı haklı olarak kararlılıkla sürdürmüştür. 1924 Anayasası’na KHK kurumunun alınmamış olmasında, Osmanlı Devleti döneminde Geçici Kanun uygulamasının yozlaştırılmış olmasından alınan dersin de büyük etkisi olduğunu düşünüyorum.
1961 Anayasası da, TBMM’nin yasa yapma yetkisini Bakanlar Kurulu ile paylaşmadığı gibi, 5 inci maddesinde “Yasama yetkisi Türkiye Büyük Millet Meclisi’nindir. Bu yetki devredilemez” hükmünü de koymuştur.
1961 Anayasası’nın 64 üncü maddesinde TBMM görev ve yetkileri teker teker sayılmıştır. Sayılan bu görev ve yetkiler arasında Bakanlar Kurulu’na KHK çıkarma yetkisi bulunmamaktadır. 20 Eylül 1971 tarihinde 1488 sayılı yasa ile (I. Nihat Erim Hükümeti -26.3.1971-11.12.1971-) 64 üncü maddede yapılan değişiklikle, TBMM’nin görev ve yetkileri arasına Bakanlar Kurulu’na KHK çıkarma yetkisini veren düzenleme
eklenmiştir. 64 üncü maddenin KHK çıkarma yetkisini düzenleyen fıkraları aşağıdadır.
“MADDE 64.- Kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak, Devletin Bütçe ve Kesin hesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek, para basılmasına, genel ve özel af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine getirilmesine karar vermek, Türkiye Büyük Millet Meclisinin yetkilerindendir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi kanunla, belli konularda, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararnameler çıkarmak yetkisi verebilir. Yetki veren kanunda, çıkarılacak kararnamelerin amacı, kapsamı ve ilkeleriyle bu yetkiyi kullanma süresinin ve yürürlükten kaldırılacak kanun hükümlerinin açıkça gösterilmesi ve kanun hükmünde kararnamede de yetkenin hangi kanunla verilmiş olduğunun belirtilmesi lâzımdır.
Bu kararnameler, Resmî Gazete’de yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de gösterilebilir. Kararnameler, Resmî Gazete’de yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.
Yetki kanunları ve Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulan kararnameler, Anayasanın ve yasama meclisleri iç tüzüklerinin kanunların görüşülmesi için koyduğu kurallara göre, ancak, komisyonlarda ve genel kurullarda diğer kanun tasarı ve tekliflerinden önce ve ivedilikle görüşülüp karara bağlanır.”
Ülke, TBMM’nin açıldığı 23 Nisan 1920 gününden 20 Eylül 1971 tarihine kadar 50 yılı aşkı süre ile KHK çıkarma gereksinimi hissedilmeden yönetilmiştir. 27 Mayıs 1960 tarihinde yönetime askerler el koymasına rağmen onların döneminde çıkarılan 1961 Anayasasına böyle bir hüküm koyma gereksinimi de duyulmamıştır. I. Nihat Erim Hükümeti 12 Mart 1971 muhtırası üzerine partiler üstü olarak kurulan bir ara rejim hükümetidir. Dolayısı ile TBMM’nin Bakanlar kuruluna KHK kararname çıkarmasına yetki verebilmesini sağlayan Anayasa düzenlemesi bir ara rejim düzenlemesidir. Türkiye’de siyaset kurumu, ara rejim uygulamalarını yoğun olarak eleştirse bile, o rejimlerin koyduğu kuralları da nedense pek seve gelmektedir. Bu konunun değerlendirilmesi yazının ilerleyen bölümlerine bırakarak şimdi bu yetkiyi veren Anayasa maddesine kısaca göz atalım.
1971 yılında değiştirilen Anayasa’nın 64 üncü maddesinin incelenmesinden de görüldüğü üzere, TBMM, Bakanlar Kurulu’na KHK çıkarma yetkisi bazı kesin şartlara bağlanarak verilmiştir. Bu şartlar sırasıyla şunlardır;
1- TBMM bu yetkiyi belirli konularda verebilecektir. Yetkinin kullanılabileceği konular yetki kanunlarında açıkça ve teker teker sayılacaktır.
2- Yetkinin Bakanlar Kurulunca kullanılması süre ile kısıtlanacaktır.
3- KHK’ler Resmi Gazete’de yayınlandıkları gün TBMM ne sunulacaktır.
4- Yetki kanunları ve KHK’ler, TBMM’nin gündeminde bulunan diğer kanun tasarı ve tekliflerinden önce ve ivedilikle görüşülüp karara bağlanacaktır.
Bu şartlardan herhangi birisinin yerine getirilmemesi, 64 üncü maddeye göre, yapılan işlemin Anayasaya aykırı olması hukuki sonucunu doğurur. Bu şartlardan yetki yasalarının ve KHK’lerin TBMM de diğer kanun tasarı ve tekliflerinden önce ve ivedilikle görüşülmesi, 1961 Anayasası’nın 5 inci maddesindeki “Yasama yetkisi Türkiye Büyük Millet Meclisi’nindir. Bu yetki devredilemez.” kesin hükmünün doğal sonucudur. Bu hüküm aynı zamanda, yetki yasası çıkarılmasına izin veren Meclis’in kendi döneminde çıkarılan KHK’leri, Hükümetleri denetleme görev ve yetkisinin doğal sonucu olarak, mutlaka kendi döneminde incelemek, onamak ve gerek görüyorsa iptal etmek hakkını kullanabilmesini de güven altına almasıdır. Anayasa bu anlayışı güçlü şekilde ifade etmesine karşılık, çıkarılan KHK’lerin çok büyük çoğunluğu, yetki veren meclislerin inceleme, onama veya iptaline konu olamamıştır. Bunun anlamı, bu dönemin Meclisleri Anayasa’nın kendilerine devredilemez şekilde verdiği yasa koyma, değiştirme ve iptal yetkilerini Hükümetlere devretmiş konuma düşmektir.
12 Eylül 1980 de askeri yönetimin TBMM tatil etmesi ve yönetime el koyması sonrasında 1981 yılında yeni bir Anayasayı halk oylamasına sunması ile yürürlüğe giren ve birçok maddesi değiştirilmiş olmasına rağmen halen yürürlükte olan bu Anayasada da aynı hükümler yer almaktadır. 1981 Anayasası’nın 7 inci maddesinde de şu kesin hüküm yer almaktadır;
“MADDE 7. – Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.”
1981 Anayasası’nın KHK’lere ilişkin 87 ve 91 inci maddeleri “Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin görev ve yetkileri” başlıklı kısmında yer almaktadır. 3 Ekim 2001 ve 7 Mayıs 2004 tarihlerinde değiştirilmiş şekli ile 87 madde aşağıya aynen alınmıştır.
“MADDE 87. – (Değişik: 3.10.2001-4709/28 md., 7.5.2004-5170/6 md.) Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu ve bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek; … ”
Maddenin yazılışı bir anlamda görev ve yetkilerin önem ve öncelik boyutunu da gösterdiği kabul edilirse, TBMM’nin birinci öncelikteki görev ve yetkisi, “kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak”, ikincisi ise “Bakanlar Kurulunu ve bakanları denetlemek”tir. Yazılışta üçüncü sırada “Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname yetkisi vermek” yer almaktadır. Üçüncü sırada yer alan bu hüküm,
aslında TBMM’ne 7 inci maddesi ile verilen ve devredilemeyeceği özellikle vurgulanan ve bu maddenin ilk tümcesi ile de yenilenen temel ve asli “kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak” yetkisini, sıra dışı durumlarda geçici ve çok kısa bir süre için Bakanlar Kurulu’na devretmeyi öngörmektedir. Anayasa’nın 7 inci maddesi hükmü de göz önüne alındığında, TBMM’nin; “kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak” yetkisini, denetlemekle görevli ve yetkili olduğu Bakanlar Kurulu’na devretmesi çelişkili bir durumdur. Bu çelişki, Anayasa’nın “Kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verme” başlıklı 91 inci maddesi ile giderilmeye çalışılmıştır.
“MADDE 91. – Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez.
Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir.
Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama döneminin bitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz.
Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğu veya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir.
Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkin hükümler saklıdır.
Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de gösterilebilir.
Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.
Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve ivedilikle görüşülür.
Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen kararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer.”
1981 Anayasası’nın 91 inci maddesi incelenmesinden de görüleceği üzere, 1961 Anayasası’nın 1971 yılında değiştirilen 64 üncü maddesinde yer alan koşulları daha netleştirmiştir. Bu şartları yeniden saymak gerekirse,
1- TBMM’nin çıkaracağı yetki kanunlarının alanları çok daha net belirlendiği gibi, yetki verilemeyecek alanlar da daha net yazılmıştır.
2- Yetki kanunlarında belirtilmesi gereken koşullar yine teker teker sayılmıştır.
3- Yetki kanunu çıkarıldıktan sonra Bakanlar Kurulu’nun durumunda yer alabilecek değişiklikler ile seçimlerin yetki süresini ve yetki içeriğini etkilemeyeceği de açıkça belirtilmiştir.
4- Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğu veya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir. Bu bendin hükmü çok önemlidir. Zira, bu bentteki ifade ile Anayasa’yı halkoylaması ile kabul eden halk da, KHK’lerin yetkinin bitmesinden önce TBMM tarafından onaylanacağı anlayışına vurgu yapmıştır.
5- Kararnamelerin, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacağı hükmü aynen korunmuştur.
6- Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnamelerin, Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve ivedilikle görüşülür hükmü korunmakla birlikte fıkradan “diğer kanun tasarı ve tekliflerinden” önce ve ivedilikle görüşüleceği ibaresi metinden çıkmış olduğu için, hüküm esnetilmiş izlenimi veren bir yapı kazanmıştır. Ancak bu esnemenin boyutu da sınırlı yorumlanmak durumundadır. Zira KHK’lerin Komisyonlarda ve Genel Kurulda öncelikle ve ivedilikle görüşülme amir hükmü varlığını
sürdürmektedir. Ayrıca, yukarıda 4 üncü paragrafta ifade edilen KHK’lerin yetki süresi içinde onama işlemine konu olması anlayışı da Anayasada yerini almıştır.
7- Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen kararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayınlandığı tarihte, yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlüğe girer koşulları belirtilerek yürürlük konusuna ek somutluk getirilmek istenmiştir.
1981 Anayasası’nın 91 inci maddesine KHK’lerin, Komisyonlarda ve Genel Kurulda diğer kanun tasarı ve tekliflerinden önce ve ivedilikle görüşüleceğine konulmaması, kanımca çok önemli bir noksanlık olmuştur. Her ne kadar bu KHK’ların öncelik ve ivedilikle görüşüleceğine ilişkin bir ibare mevcut ise de, metinde bu öncelik ve ivediliğin diğer yasa tasarısı ve tekliflerine öncelik olduğunun vurgulanmamış olması fıkrayı bir ölçüde muğlaklaştırmış görünmektedir. Bu nedenle, 1981 Anayasasının KHK’ler ile ilgili hükümleri 1961 Anayasasının bir başka açıdan da gerisinde bir yapıdadır. Yetki kanunlarının, bakanlar kurulunun istifası, düşürülmesi, seçimlerin yenilenmesi durumunda da yürürlükte kalması 1961 Anayasası ile öngörülmeyen bir düzenlemedir. Seçime giden bir meclis, seçimden sonra gelecek bir meclisin iradesini de bağlamış olmaktadır. Seçimi kaybederek iktidardan düşen bir hükümet, yeni hükümet göreve başlayana değin KHK çıkarma gücünü elinde tutabilmektedir. Örneğin, Bakanlıkların sayısını değiştirerek, kendisinden sonra kurulacak hükümetin kuruluş yapısını da etkileyebilecektir.
Nitekim 2011 yılında seçim öncesinde çıkarılan yetki kanunu ile böyle bir düzenleme için yetki alınmıştır. Seçim, bir başka partiyi iktidara getirmiş olsa idi, bir sonraki hükümetin yapısını bir önceki hükümet belirlemiş olacaktı. Bu açıdan bakıldığında 1971 yılında ara rejim döneminde Anayasaya eklenen KHK yetkisinin, 1981 askeri yönetim dönemi kuralına oranla TBMM yasama yetkisinin devredilemez olduğuna daha güçlü sahip çıktığı görülmektedir.
1971 yılından bugüne kadar çıkarılan KHK sayısı, KHK’lerin sıra numaralarından da anlaşılacağı üzere, 653 tür.
Bu 653 KHK’nin bir bölümü Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edildiği, bir başka KHK veya bir kanun ile yürürlükten kaldırıldığı için halen yürürlükte bulunmamaktadır.
Bu açıklamalardan sonra şimdi de 20 Eylül 1971 tarihinden bu yana yetki Kanunlarına dayanılarak çıkarılan KHK’lerin Anayasa şartları ve hükümleri karşısındaki durumlarına göz atabiliriz. İncelemenin bu bölümü birkaç örnekle sınırlı tutulacaktır. Zira 653 KHK için böyle bir çalışma yapmak, bu boyutta olması gereken yazının sınırlarının çok ötesindedir. Ancak böyle bir çalışmayı Hukuk Fakültelerimizin doktora çalışma listelerine almasında sayısız fayda vardır.
1- 24 Haziran 1983 tarihinde çıkarılan 72 nolu KHK ile “Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu” kurulmasına ilişkin düzenleme yapılmıştır. Bu 72 sayılı KHK, 27 yıl sonra 3 Aralık 2010 tarihinde çıkarılan 6085 sayılı yasa ile yürürlükten kaldırılmıştır.
2- 16 Ağustos 1983 günü çıkarılan 77 nolu KHK ile “Bilim ve Teknoloji Yüksek Kurulu” kurulmasına ilişkin düzenleme yapılmıştır. Bu KHK, aradan 28 yıl geçmiş olmasına rağmen henüz TBMM görüşülmemiştir.
3- 13 Aralık 1983 tarihinde “Bayındırlık ve İskan Bakanlığı”nın teşkilat ve görevlerini düzenleyen 180 nolu KHK çıkarılmıştır. Bu KHK aradan 28 yıldan fazla süre geçtikten sonra 29 Haziran 2011 tarihli ve 644 sayılı KHK ile yürürlükten kaldırılmıştır. Yeni KHK ile yine aynı bakanlığın teşkilat ve görevleri düzenlenmiştir.
4- 8 Haziran 1984 tarihinde çıkarılan 217 sayılı KHK ile “ Devlet Personel Başkanlığı” kurulmuş ve görevleri belirlenmiştir. Aradan 27 yıldan fazla süre geçmesine rağmen, bu KHK TBMM de görüşülmemiştir.
5- 8 Haziran 1984 tarihinde çıkarılan 219 sayılı KHK ile, “Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanlığı” kurulmuş ve aradan 21 yıl geçtikten sonra 11 Ekim 2005 günü çıkarılan 5429 sayılı yasa ile kuruluş “Türkiye İstatistik Kurumu”na dönüştürülmüştür.
6- 13 Ağustos 1993 tarihinde 497 sayılı KHK ile “Türkiye Bilimler Akademisi” (TÜBA) kurulmuştur. Bu KHK, aradan 18 yıl geçmesine rağmen TBMM görüşülmemiştir. Ancak, 2011 genel seçimlerinden önce çıkarılan son yetki kanununa dayanılarak, geçtiğimiz aylarda çıkarılan bir KHK’nın (Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri hakkında kanun hükmünde kararname ile bazı kanun ve kanun hükmünde kararnamelerde değişiklik yapılmasına dair kanun hükmünde kararname) içine yerleştirilen maddeler ile Akademi’nin üye sayısı 300 e çıkarılmış ve bu üyelerin 1/3 ünün Bakanlar Kurulu’nca, 1/3 ünün Yüksek Öğrenim Kurumu’nca ve 1/3 ünün de TÜBA üyeleri
tarafından seçilmesi kuralı konulmuştur. Bu örnek, KHK yetkisi kullanılırken, KHK’ların nasıl bir kırk ambara dönüştüğünü gösteren güzel bir örnektir ve 1971 yılından bu yana buna benzer birçok KHK çıkarılmıştır.
Bu seçilmiş örnekler de açıkça ortaya koymuştur ki, KHK’ler TBMM öncelik ve ivedilikle görüşülmemişlerdir. Dolayısı geçici yetki devri uzun vadeli yetki devrine dönüşmüştür. Anayasa’da yer alan TBMM’nin devredilemez yetkisi olan yasa koyma, değiştirme ve iptal etme görevi çok uzun süreli devredilmiştir. Bu durum da bana göre Anayasaya aykırılık oluşturmuştur.
Yukarıdaki bilgilerden de görüldüğü üzere, gerek 1961 ve gerek 1981 Anayasalarının yetki kanunları ile KHK çıkarılmasına ilişkin en önemli kuralı olan TBMM’nin yasa koyma, değiştirme ve yürürlükten kaldırma devredilemez yetkisi çok uzun süreler Bakanlar Kurulu’na devredile gelmiştir. Bugüne kadar çıkarılan 653 adet KHK üzerinde yapılacak kapsamlı bir incelemenin çok açıkça ortaya koyacağı acı gerçek yukarıya alınan 6 örnek ile somut bir biçimde gözler önündedir.
Bildiğim kadarı ile Anayasa Mahkemesi, yetki kanunlarının veya KHK’ların iptali için açılan davaları değerlendirirken, 1971 den bu yana KHK yetkisinin yaygın kullanılmasına karşılık, uygulamada TBMM’nin devredilemez yetkisinin uzun süreli devredildiği gerçeğinin göz ardı edildiğine gereken şekilde dikkatleri çekmemiştir.
Siyasi Partiler, programlarında veya seçim bildirgelerinde 40 yıldır çarpık bir uygulamaya konu olan KHK mekanizmasının düzeltileceği ve TBMM’nin devredilemez yetkisine sahip çıkacakları konusuna gereken vurguya yer vermemektedirler.
1971 yılından bu yana pek çok anayasa değişikliği yapılmış olmasına rağmen, ne iktidar partileri ne de muhalefet partileri ne de meslek kuruluşları yetki kanunları ve KHK uygulamaları konusundaki çarpıklıkları düzeltecek ne bir çalışma yapmışlar ne de öneri getirmişlerdir.
Oysa bu konuda dört hususun Anayasaya eklenmesi ile sorun tümden çözülebilir. Bunlardan ilki, TBMM KHK’leri görüşmeden bütçe kanun tasarısı da dahil olmak üzere diğer hiçbir kanun tasarı veya tekliflerinin görüşmelerine başlayamaz. İkincisi ise, yayınlanmasından altı ay sonra TBMM görüşülüp aynen veya değiştirilerek kabul edilmeyen KHK yürürlükten kalkar ve iptal ettikleri yasalar yeniden yürürlüğe girer. Anayasaya eklenecek bir geçici madde ile de, son yetki kanunundan önce çıkarılmış ve TBMM de henüz işlem görmemiş olan KHK’ler mevcut halleri ile yasalaşmış kabul edilir hükmü konularak birikmiş sorun çözümlenebilir. Üçüncüsü ise, KHK ile düzenlenemeyecek konular arasında bakanlık ve idari teşkilat kurulup kaldırılmayacağını da eklemek gerekmektedir. Zira hiçbir bakanlığın kurulup veya kaldırılma işlemi TBMM de görüşülmeden yapılamayacak kadar acil bir konu ve durum olamaz. Dördüncüsü ise, KHK ile kadro yaratılıp iptal edilemeyeceğine ilişkin bir düzenlemenin de bu değişikliklerin bünyesine dahil edilmesi gerekir.
Son bir paragrafta da KHK düzenlemelerinde gözlemlediğim bir başka aksaklık üzerinde durmak isterim. KHK’ler gereken özenle hazırlanmadıkları için, Resmi Gazete’de yayınlandıktan sonra, yapılan yanlışları düzeltmek için, ya yeni KHK çıkarılmakta veya bunun vereceği mahcubiyetten kurtulmak için başka bir düzenlemeye ilişkin KHK içine bir madde eklenerek bu hatalar gözden kaçırılarak düzeltilmektedir. Benzeri durum, bazen TBMM de görüşülen kanun tasarılarında da ortaya çıkabilmektedir.
Siyasi partiler, TBMM yasa koyma, değiştirme ve iptal etme hakkını gerçekten devredilemez olduğuna inanıyorlarsa, ilk anayasa değişikliğinin bünyesine yukarıda sayılan düzenlemeleri eklerler.
Hikmet Uluğbay
Hikmet Uluğbay 